改革战略与行业发展的桥梁

——论《财政支出(项目支出)绩效评价操作指引(试行)》的作用及资产评估机构的竞争优势
林立

在党的十八届三中全会《决定》中,财税体制改革被赋予了“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位,而“改进预算管理制度”则是实现财税体制改革的重点之一。另一方面,《决定》还指出:要“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”,在政治体制改革方面确立了推动政府职能转变,建设服务型政府的发展原则。

  • 第三方中介机构施行财政支出绩效评价的意义

笔者认为,《决定》中的以上内容,彼此之间存在相辅相成的重要联系:财政支出的公平化、效率化、透明化是深化行政体制改革、增强政府公信力和执行力的必然要求;而在公共服务方面,打破政府垄断,引入市场竞争,有助于减少财政资金浪费,减轻财政负担。

财政支出绩效评价作为一项崭新而意义重大的工作,一方面专业程度较高,无论从工作本身还是评价主管部门的需求来看,离不开第三方中介机构理论与实践的支持;另一方面,第三方中介机构的独立性,有利于促进绩效评价工作的公正合理,保证评价效果和评价质量,提高社会的认可程度,也有利于缓解政府部门的工作压力,节省宝贵的行政资源,以更好的履行指导和监督职能。

因此,由第三方中介机构作为评价主体之一,积极参与财政支出绩效评价工作,是促使该项工作形成长效机制的突破口。从更深的层面上而言,第三方中介机构凭借其社会经济职能与自身优势,在参与财政支出绩效评价工作的过程中,兼具了财政支出绩效管理推动者以及公共服务提供者的角色,是“加快转变政府职能”以及“深化财税体制改革”这两方面的有机结合,更是落实十八届三中全会《决定》的具体措施。

  • 财政支出绩效评价操作指引的作用

在此背景下,中评协制定财政支出绩效评价的操作指引,不仅对规范评估行业在该项业务上的执业行为、拓展和提升评估行业参与该项业务的执业能力具有重要作用,也凸显出行业协会在促进转型升级、适应社会经济发展新形势等方面作出的切实努力。

作为评估行业首个非价值估算类业务的执业准则,该操作指引对资产评估机构从事财政支出绩效评价起到了全面的指导作用。具体而言,笔者在以往工作中发现,各中介机构撰写绩效评价报告时,其结构与内容往往较为随意,不仅影响了各财政支出绩效情况的可比性,也使部分财政部门对评估机构的执业能力和执业规范产生质疑。中评协此次颁布的操作指引中第八章,专门对财政支出绩效评价报告作出了规定,涉及评价报告的撰写原则、评价报告的主要内容、工作底稿的编制要求、项目文件的整理归档等实务事项,描述详细,步骤明确,逻辑清晰,具有很强的可参照性和可操作性。

可以预见到,在操作指引的指导下,资产评估机构今后出具的绩效评价报告,将在程序、结构、方法、要点等方面具备高度的统一,更好的契合了财政支出绩效管理的目的。中评协通过制定操作指引,以精细化的管理体现了资产评估行业的执业水平,加强了资产评估机构的竞争优势。

  • 资产评估机构的竞争优势

笔者结合在评估行业的实践经验认为,资产评估机构参与财政支出绩效评价,具有以下竞争优势:

  • 评价思路和评价方式拟合:资产评估作为发现和衡量价值的方法,通过挖掘各因素内在联系,侧重于评价对象本身的价值,这一点也恰恰是绩效评价的本质目的。另外,绩效评价中所采取的原理方法,同样是评估师所需要熟练掌握的。资产评估机构在从事绩效评价工作时,其工作思路和工作方法具有其他中介机构无法比拟的优势。
  • 熟知法律法规与政策:由于资产评估工作种类多、范围广,评估师要熟知法律法规,关注政策动向,以调整评估思路,符合相关要求。资产评估职业的特征,使评估师在绩效评价工作中具有开阔的视野,能够结合政策发展,对政府管理工作提出更具建设性的建议。
  • 综合知识较为全面:绩效评价作为一项综合性工作,在指标设计和数据分析中,对评价人员在经济、统计、数学等方面要求较高。而评估师在进行价值测算时,也应当具备扎实的数理基础。从这个意义上讲,资产评估机构更能胜任对科学性要求较高的财政支出绩效评价。
  • 各领域人员储备丰富:在绩效评价中,基础建设和民生工程往往是重要部分。这类项目内容复杂、专业性强,对评价人员的工程设备知识有很高的要求。资产评估机构在执行绩效评价时,可以充分利用丰富的人才储备,安排各领域专家,对项目绩效作出准确合理的判断。

鉴于资产评估机构所具备的上述优势,笔者认为其作为第三方中介参与绩效评价的重要性不言而喻。《财政支出(项目支出)绩效评价操作指引》的制定,是资产评估行业对党和国家全面深化改革的积极响应,也是对本行业新型业务的开拓和探索。笔者有理由相信,第三方中介机构参与财政支出绩效评价将成为财政体制改革和政府职能转变的关键动力,而资产评估机构在操作指引的积极指导下,凭借其独特的优势,必将成为财政支出绩效评价工作中举足轻重的一员。

参考文献:

  1. 周志忍:《公共组织绩效评估:中国实践的回顾与反思》,《兰州大学学报(社会科学版)》,2007年第01期
  2. 黄健中:《浦东新区财政支出绩效评价知识与实务》,中国财政经济出版社,2011年
  3. 汤淮:《发挥资产评估专业优势 客观评价财政支出绩效》,《中国资产评估》,2012年第9期