我国政府绩效评价的比较研究

——兼议评估机构参与的竞争优势

董事长、总经理 林立

摘要:

从上世纪80年代中期起,我国在理论和实践方面逐渐开始了政府绩效评价的探索。多年来,各地方政府建立了一系列符合我国国情且具有地方特色的绩效评价模式。通过对各地方政府绩效评价模式的比较和总结,不难发现,这正是一条不断重视公众利益诉求、转变政府职能、建设服务型政府的正确道路。在此过程中,将政府绩效评价工作交予第三方中介机构,不仅有较强的独立性和专业性保障,也是向社会购买公共服务、转变政府职能的重要实践。而资产评估机构凭借其专业特长,不仅有能力做好政府绩效评价工作,还具有其独特的竞争优势。

关键词:服务型政府 绩效评价 地方模式 资产评估机构 竞争优势


正文:

2013年7月底,李克强总理在国务院常务会议上指出:创新方式,提供更好的公共服务,是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施,又是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举,也是推动政府职能转变,推进政事、政社分开,建设服务型政府的必然要求。为此,政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务,将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。

本文将针对目前大力推行的政府绩效评价工作,结合国务院关于建设服务型政府的指导方针,通过介绍政府绩效评价在我国的发展历程和各地方政府近20年来作出的创新和改革,比较研究各地政府开展该项工作的特点,同时分析和思考第三方中介机构,尤其是资产评估机构参与绩效评价对推动政府职能转型、构建服务型政府所带来的重要意义。

一、我国政府绩效评价理论和实践的发展

政府绩效评价最早起源于20世纪初西方发达国家的行政体制改革。100多年来,政府绩效评价的理念和技术方法通过不断的改进和发展,在发达国家间已经相当盛行,成为政府自我监督、公民参政议政的有效途径,并逐渐向发展中国家推广。我国的政府绩效评价相比之下起步较晚,但在理论和实践方面具有自己的特色。

上世纪90年代中期,我国有学者开始探讨英国政府绩效评价的历史和内容,并逐渐引入其理念和方法体系。但彼时尚未引起理论界和行政官员的重视。直到2000年左右,新公共管理理论作为政府绩效评价理论指导下的行政改革运动在我国兴起。在这一阶段,学者们通过对西方绩效评价历史和内容的比较研究,指出政府绩效评价本质上是政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的政府治理方式,也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法。另一方面,理论界开始摸索我国实行政府绩效评价的可行性,尝试对制度设计和评价体系进行论证。例如中国行政管理学会联合课题组将我国政府绩效评价大致划分为三种类型,并提出我国建立机关工作效率标准体系的基本原则及设想。2004年以后,理论界对政府绩效评价的研究逐渐呈现出细化和深入化的趋势,从财政支出、政府审批、利益相关者等不同视角均涌现出具有代表性的理论。随着各地高校纷纷开设绩效评价课程,我国对政府绩效评价的研究进一步走向系统化。

在实践方面,自上世纪80年代中期我国在各级政府实行“目标责任制”以来,先后经历了效能监察、社会服务承诺制、市民评价等阶段。应该说各级地方政府在中央推行行政管理体制改革的过程中,对行政效率的提高和服务质量的改善做出了较多的探索。在90年代,各种类型的绩效评价方式伴随着地方政府的行政创新在全国涌现,一时间呈现出百花齐放的情势。虽然与西方的绩效评价方式存在着较大区别,但本质上异曲同工,且具备了鲜明的中国特色。21世纪以来,凭借着学术界和政府的巨大努力,我国政府绩效评价的实践方式越来越走向体系化,“绿色GDP”、“小康社会”等评价指标走出象牙塔在实践中得以运用。各地方政府在经历了90年代的探索之后,逐渐形成了各具特色的绩效评价模式。

二、各地方政府主要绩效评价模式

在我国政府绩效评价的实践过程中,各地方政府结合自身特点,逐渐形成了各具特色且有内在联系的绩效评价形式。各地方政府在这方面的探索在现阶段的国情下具有积极意义。总体而言,目前具有代表性的地方绩效评价模式有如下几种:

1、青岛模式

自1999年起,青岛市从战略管理角度把工作的执行落实提升到与决策制定同等重要的高度,建立了以“科学民主的目标化决策机制、责任制衡的刚性化执行机制、督查考核的制度化监督机制、奖惩兑现的导向化激励机制”为核心目标的绩效评价体系。该模式最显著的特征是通过分解战略目标,把各项重要决策、工作目标和部署转化为具体的、可量化的考核指标,建立细致严密的目标体系,并将其与政府各部门的详细权责挂钩,将量化考核结果对应到每一个市管领导干部。青岛模式的本质是将目标责任制与绩效评价相结合,以实现提高政府工作效率的目的。

2、福建模式

1999年,在借鉴香港申诉专员公署的基础上,福建省逐步形成了以效能建设为核心的绩效评价方式。福建模式的主要特点是设立以省长为主要负责人的机关效能建设领导小组,并使之成为常设机构;在绩效评价的技术性方面,多视角、多维度的构建了比较系统的指标体系,尤其注重发展战略和长效建设等可持续性问题,以科学发展的理念保障政府效能;评价主体实现多元化,将内部评价与公众参与有机结合,有效的提升了绩效评价的公信力和准确度。福建模式比较完整的体现了现代政府绩效评价的理念,在一定程度上与政府绩效评价的内涵要求相吻合(经济、效率、效果、公平),向创建服务型政府的目标跨出了比较坚实的一步。

3、杭州模式

2000年初,为解决杭州发展的瓶颈问题,杭州市政府在全市范围内,将政府层面、企业层面以及市民层面作为评价主体,针对机关作风问题,发放调查问卷,得到了积极的回应。2005年,杭州市在此基础上成立综合考评委员会,对政府工作通过目标考核、领导考评和社会评价等三个方面进行综合考核评价。杭州市的绩效评价模式以公民为主要导向,其特点有:第一,整合了“自上而下”和“自下而上”两种评价模式,体现了公民满意原则。满意评选活动即“公众评议政府”活动,属于近年来方兴未艾的“自下而上”的评价模式,是对“自上而下”评价模式的有效补充。和以前的地方政府绩效评价相比,杭州模式实现了向“公民满意原则”转变,体现了政府工作重心由“政府本位”向公民取向转变;与其他地方的“公众评议政府”活动相比,杭州市的满意评比体现了持续性、发展性。另外,在绩效评价指标体系中,杭州市还引入了对政府管理创新能力的考核,以鼓励各政府机构进一步提高工作效率和工作绩效。

4、广东模式

2008年,广东省出台《广东省市厅级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价试行办法》,在全国范围内第一次比较明确的把科学发展观引入政府绩效评价,对地级以上的党政领导干部进行工作成效的考核。其主要特点为:① 调整传统的指标框架体系,淡化GDP概念,降低经济指标的权重,突出和谐发展和民生建设,增加“人民生活”的指标,强调以人为本的管理思想;② 与其他地方的绩效评价一样,重视社会反响,把群众满意度作为考核政府工作绩效的重要标准;③ 根据全省区域发展的特点,划为都市发展区、优化发展区、重点发展区、生态发展区四大类型,并设立不同的指标体系和指标权重,既包含共性指标,也包含体现区域特点的个性指标,以此有的放矢,针对性的评价和引导不同区域的科学发展进程。

5、上海模式

上海市以闵行区为代表,于2003年进行预算管理改革。2006年闵行区与财政部财政科学研究所、中国政法大学宪政研究所和美国耶鲁大学中国法律中心合作,启动了以“公共预算审查监督制度改革”为核心的公共预算改革,引入“PART”绩效评价工具,强化立法机构和行政部门的互动,引入第三方中介的独立评价。而对预算单位支出管理的监督也从之前注重事后稽查向事前、事中、事后全过程全方位考核转变,逐步建立和完善预算执行长效管理机制。由此可以看出,上海市以闵行区为代表的财政预算绩效评价是一种参与式的、环环相扣的结构严密的评价方式,较为有效的保证了评价指标的相对准确和合理性,并通过前评价将项目管理监控前移,避免无效的项目上马,也为后续的评价打下很好的基础。结合笔者参与上海市各项绩效评价的经验,自2011年市政府颁布《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》以来,基于绩效预算管理的绩效评价在全市各区县迅速普及开来,并逐步系统化、规划范和常态化,确实较为有效的提高了财政资金的支出效率。

6、甘肃模式

2004年,针对甘肃省非公有制经济发展缓慢、落后的情况,甘肃省政府决定让非公有制企业评价政府绩效,以制定发展非公有制企业的政策,并将这一评价工作委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施,开创了我国第三方评价政府绩效的先河,形成了独具特色的“甘肃模式”,具有重要的里程碑意义。甘肃模式的特点在于把对政府绩效评价的工作交于第三方中介机构,评价过程透明,评价指标体系公开,评价结果向全社会公布,从一定程度上准确体现了现代政府公共管理的精髓,为建设真正意义上的服务型政府作出了重要探索,不仅与中央政府的政治改革思路不谋而合,也为全国各地方政府推行公正独立的绩效评价做出了表率。

三、各地方政府绩效评价模式比较

笔者将上述各主要地方政府绩效评价模式按照时间顺序概括如下:

我国政府绩效评价的比较研究

总结以上我国各地方政府绩效评价模式的发展历程,不难看出,这是一个多角度、纵深化、科学化、系统化且充满创新的过程。从90年代末青岛市尝试将传统的目标责任制与政府绩效评价相结合到2004年甘肃省引入第三方评价机构,再到2008年广东省以更高的层次审视政府工作成效,其中的每一步都紧密把握着我国政治经济改革的脉搏,折射出政府职能从传统经济型向现代服务型转变的努力尝试。总体而言,各地政府绩效评价模式在评价主体、评价方法、评价内容等方面形成有效互补,综合起来恰恰就是现代政府绩效评价的正确思路和我国政治改革的主要方向。

同时,笔者认为,在上述各模式中,也存在着一定的共性。首先,各评价模式中尽管有引入社会参与的内容,但总体而言还是多采用自上而下的方式,由上级党政部门主导,形成体制内权威和压力,单向性和考核特点明显;其次,在绩效评价过程中,其指标体系的制定大都涵盖了经济发展、社会发展、人民生活、行政管理和满意度等内容,客观与主观、定量与定性相结合;最后,各模式都较为注重过程控制,将程序的正确性、合规性与评价结果的优劣度列为同等重要。这一点对绩效评价工作尤为关键,因为过程决定结果,以目标为导向的绩效评价并不意味着对实施过程的忽视,强化过程控制是取得预期效果的保障。

当然,由于各地都有自己的发展模式,客观上也造成了绩效评价体系的不统一。据笔者了解,仅财政支出绩效评价方面,各省市就自行确立了不下30种指标框架体系。尽管各体系之间有一定的内在联系,但由于结构不同、侧重点不同,给权重设置和评价工作的标准化带来困难。因为我国地域广阔、人口众多,各地的经济社会发展极不平衡,再加之我国地方政府层级众多、类型复杂,在这种情况下,作为过渡性阶段而存在不同的评价体系,是与现实情况相适应的。但是,随着我国政治经济改革的深入和地方差异的缩小,建立统一的评价体系则显得更为迫切了,这将有利于从更宏观的角度审视政府绩效的完成情况,并避免各地过于“量身定制”而使绩效评价形同虚设。

四、评估机构参与绩效评价的竞争优势

1、服务型政府建设与第三方评价机构

目前学术界对于服务型政府尚没有统一的定义,但比较公认的是,一个服务型政府应当具有以下内涵:① 以公民为导向的服务价值;② 以顾客为导向的服务模式;③ 公开透明的服务过程。由此,向社会购买公共服务,引入第三方机构进行绩效评价,便成为当前政府转型的重要环节。具体而言,第三方绩效评价克服了政府内部评价主体重叠、上下级或同级部门利益冲突的缺点,将权力和责任统一到第三方评价机构之上;评价过程更加公开透明,较高的专业化也使得评价结论更为客观;另外,由于第三方评价机构贴近社会,相对于政府部门,在调查时更容易获得一手资料,从而反映民众真实想法。

2、资产评估机构参与绩效评价的竞争优势

2012年,财政部颁布《中国资产评估行业发展规划》,《规划》明确要求资产评估行业应当“适应完善社会主义市场经济体制和转变发展方式的要求,充分发挥资产评估的专业优势,开展测算、鉴证、评价、调查和管理咨询等全方位服务”。另外,为贯彻财政部《关于印发<财政支出绩效前评价管理暂行办法>的通知》和国务院关于向第三方购买公共服务的指导精神,各地方政府也纷纷出台《财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理办法》。资产评估机构作为第三方中介,凭借其丰富的行业经验和专业知识,积极参与了政府绩效评价的工作。笔者认为,资产评估机构在评价政府绩效的过程中,具有以下竞争优势:

  • 评价思路和评价方式拟合:绩效评价不同于审计,中介机构审计侧重于财政资金合法性、合规性的审查,把审计情况和发现的问题描述清楚,并提出相关建议。而绩效评价不仅评价财政资金的合法性、合规性,更主要的是评价项目实施各环节相应人、财、物的支撑及项目的执行情况,总结项目实施绩效,发现存在的问题,并提出相关建议,因此绩效评价范围更广、要求更高。资产评估作为发现和衡量价值的科学方法,其优势在于挖掘前因后果和各因素的内在联系,侧重于评价对象本身的价值。这一点恰恰是绩效评价的本质目的。另外,绩效评价中所采取的各种评价方法,诸如效益分析法、比较法、最低成本法,也同样是评估师在进行资产评估时所经常采用和需要熟练掌握的。因此,资产评估机构在从事绩效评价工作时,其工作思路和工作方法具有其他中介机构无法比拟的优势,可以非常顺利的实现不同业务的转换。
  • 对法律法规与政策的理解更为透彻:由于资产评估工作种类繁多、范围很广,涉及到企业并购和上市,国有资产变动,土地转让等经济行为,使得评估师不仅要熟知各项法律法规,更必须时刻关注政策动向,以调整评估思路,符合相关要求。评估行业的这个职业特征,使得评估师在参与绩效评价工作的过程中,能以更开阔的视野关注到合规性的方方面面,更重要的是,能够结合对政策发展趋势的扎实掌握,不拘泥于当前,而对政府管理工作的长期发展提出更具建设性的意见和建议。
  • 综合知识较为全面:资产评估是一项综合性的工作,不仅要求评估师有较高的财务分析能力,还要求评估师具备经济学基础、数学建模、回归分析、模糊归纳等实务操作能力,以从容应对资产评估过程中的各种难题。而绩效评价工作,尤其是在指标体系的设计上,同样要求评价人员能熟练使用上述方法,合理确定主要指标及其权重。因此,在技术方面,资产评估机构应当更能胜任对科学性要求很高的政府绩效评价,比如财政支出绩效评价。
  • 各领域人员储备丰富:评估行业所涉及的经济行为非常广泛,评估对象从土地、房产、设备到专利、商标,涵盖了有形和无形资产的方方面面。在实际工作中,笔者发现,政府的基础建设和民生工程是绩效评价的重要部分。这类项目往往内容复杂、专业性很强,对评价人员的工程设备知识有很高的要求。而资产评估机构在面对此类项目时就凸显出其他中介机构无法具备的优势。房地产估价师、设备评估师乃至矿权评估师、林业评估师等专业领域的评估人员是一个资产评估机构所必须储备的,且大多具有丰富的从业经验和判断能力。资产评估机构在对政府基础建设等工程项目进行绩效评价时,可以比较游刃有余的安排专业人员,组成评价小组,对项目绩效作出准确而专业的评价。

鉴于资产评估机构所具备的上述优势,笔者认为其作为第三方中介参与绩效评价的重要性不言而喻。在各地方政府努力实践绩效评价的基础上,政府绩效评价工作将朝着更加规范、公开、系统的目标稳步推进,成为我国构建服务型政府的关键动力。笔者有理由相信,随着政府职能的转变和公共服务提供者的多元化,资产评估机构凭借其独特的竞争优势,必将成为政府绩效评价工作中举足轻重的一员。


参考文献:

  1. 周志忍:《公共组织绩效评估—英国的实践及其对我们的启示》,《新视野》, 1995年第5期
  2. 蓝志勇、胡税根:《中国政府绩效评估:理论与实践》,《政治学研究》,2008年第3期
  3. 中国行政管理学会联合课题组: 《关于政府机关工作效率标准的研究报告》, 《中国行政管理》, 2003年第3期

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