【研究前瞻】法定资产评估的范围和类别
目前，对于法定资产评估的定义主要来自于《资产评估法》和财政部《资产评估行业财政监督管理办法》，但由于该定义在逻辑上属于语词定义，规定了法定资产评估较为抽象的内涵，与资产评估实务中按照具体经济行为或评估目的开展项目归类和风险判断的做法依然存在一定的转化困难。因此，我们认为有必要对法定资产评估的具体情形开展归纳整理，形成列举式的清单，作为法定资产评估定义的有效补充。
本课题具有较强的实务意义。通过明确的列举，形成法定资产评估业务的具体判断标准。特别是在结合信息系统的情况下，能够实现一些自动化归类，提高对法定资产评估业务判断的有效性和合理性。
本课题是金证资产评估2022年度内部课题的概括性内容前瞻，完整的课题成果将刊登于年底发布的《金证估值研究 2022》。本课题负责人为项目经理俞馨韵，课题成员由本公司资产评估专业人员及南京财经大学资产评估专硕研究生组成。
一、法定资产评估的定义与特征
根据《资产评估法》及财政部《资产评估行业财政监督管理办法》，涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的，是为“法定资产评估”。
这个定义本质上规定了法定资产评估的两个范围和一个前提。首先是资产评估业务应当涉及国有资产或公共利益这两个范围内的经济行为，其次是法律、行政法规明确规定了涉及到这两个范围的经济行为应当进行资产评估。这样的一个解读是进一步对法定资产评估进行细分的基础。
基于法定资产评估的定义，资产评估准则也对其实施程序、报告形式、档案管理等方面进行了规定。例如，法定资产评估业务的档案应当保存30年，而非法定资产评估业务的档案保存15年。
从这个意义上讲，在《资产评估法》和《资产评估行业财政监督管理办法》的框架下，厘清法定资产评估具体对应的经济行为，对于评估行业把控项目风险、提高执业质量具有现实意义。
二、涉及国有资产的评估
我国资产评估行业起源于对国有资产的评估。总体而言，行业内对国有资产评估纳入法定资产评估的判断和认知，一直比较清晰。
为与时俱进，我们主要依据《国有资产评估管理办法》（公开征求意见稿）进行列举。
需要指出的是，在《国有资产评估管理办法》（公开征求意见稿）中，出现了“国有单位”这个概念，具体包括了政府部门、机构、事业单位，国有及国有控股企业、国有实际控制企业、政府投资基金等国有资产产权持有单位。可以看到，国有资产评估适用主体的外延实际上扩大了，同时也直接促进了国有资产评估监管体系的进一步统一。
根据《国有资产评估管理办法》（公开征求意见稿），国有单位有以下行为的，应当进行资产评估，且该些资产评估均属于法定资产评估：
- 整体或者部分改制为有限责任公司或者股份有限公司；
- 合并、分立、收购、清算；
- 以非货币资产对外投资、接受非货币资产出资；
- 债权转股权；
- 产权转让；
- 除上市公司以外的国有股东股权比例变动；
- 资产转让、置换、租赁；
- 以非货币资产偿还债务、接受非货币性资产抵债；
- 接受非货币性资产抵押或者质押；
- 国有资产监督管理机构规定应当进行资产评估的其他情形。
《国有资产评估管理办法》（公开征求意见稿）同时也规定了四类可以不进行资产评估的情形，我们在此不作详细讨论。但比较明确的是，若国有资产监督管理机构认定还是应当进行资产评估的，那么该些评估依然属于法定资产评估的范畴。
三、涉及公共利益的评估
这一部分是判断法定资产评估业务的难点。公共利益的概念比较抽象，尺度比较宽泛，较难作出准确的判断。一个比较恰当的抓手是法律、行政法规是否作出明确规定。
我们尝试就以下几个类别，对涉及公共利益的法定资产评估进行列举。
（一）公司法体系
- 股东以非货币财产出资；
- 企业改制、改建为有限公司或股份公司或由有限责任公司变更为股份有限公司；
- 中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业变更为外商投资股份有限公司。
债转股在法律关系上属于债权人以对公司之债权向公司进行出资，就出资形式而言，属于非货币财产出资，依法应当对债权进行评估；外商投资企业拟股改前一般会先变更为中外合资企业，再股改为外商投资股份有限公司，因此外商投资企业股改还多了一道商务主管部门备案的流程。
为便于分类，我们将《合伙企业法》也纳入公司法体系。上述列表中，股东以非货币资产出资的情形同样适用于合伙人。当然，需要注意的是，《合伙人企业法》同时也规定了，全体合伙人也可以通过协商的方式确定合伙人以非货币资产出资的作价。
（二）证券法体系
就《证券法》本身而言，尽管提及了资产评估的必要性以及对资产评估机构勤勉尽责的要求，但是并未对法定资产评估作出明确的规定，这也给判断证券服务业务是否属于法定资产评估带来了较大的难度。
《证券法》第一百六十三条规定：“证券服务机构为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具审计报告及其他鉴证报告、资产评估报告、财务顾问报告、资信评级报告或者法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。”
我们认为，《证券法》将资产评估报告与审计报告等具有鉴证属性的报告相并列，意指证券服务类的资产评估还是具有明确的鉴证特征。而难点则在于如何一一列举为各类证券服务主体的经济行为出具资产评估报告的必要性。这恐怕要从证监会制定的各类部门规章中寻找答案。
基于这个原因，作为实务性很强的行业，我们更倾向于从形式和实质两个层面来看待法定资产评估的内涵。对于证券服务业务而言，首先毫无疑问涉及到广泛的公共利益；其次对于资产评估机构开展执业的专业要求、程序要求以及风险把控能力的要求也相对较高，进一步对于评估档案的质量和追溯核查期限也应高于一般的非法定评估业务。因此，从实质重于形式的角度，我们建议对于一些明确提及资产评估机构介入的证券服务业务，在质量控制程序中依照法定资产评估的要求实施。例如：
- 首发上市中股份制改造所涉及的资产评估（同时也是公司法的要求）；
- 上市公司发行股份购买资产以及重大资产重组所涉及的资产评估；
- 上市公司接受关联方用非现金资产清偿其占用的上市公司资金所涉及的资产评估；
- 不动产投资信托基金（REITs）发行和存续所涉及的资产评估。
（三）税法体系
《中华人民共和国税收征收管理法（新征管法）》第五条规定，国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。
同时，第三十五条规定：纳税人有下列情形之一的，税务机关有权核定其应纳税额：(六) 纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的。税务机关核定应纳税额的具体程序和方法由国务院税务主管部门规定。
基于以上规定，税务机关对于纳税人的应纳税额有实质性的核定权。税务目的评估报告作为税务机关依法征收过程中的参考依据，以提供参考价值为主，鉴证功能为辅。税局依法进行税收征收，具有完整裁量权，不完全依赖评估报告。
因此，我们认为，税务目的的资产评估不是法定资产评估。
（四）司法鉴定
司法鉴定类评估业务纳入法定资产评估，相对而言也是比较明确的，法律及行政法规的依据也比较充分。例如《最高人民法院关于人民法院确定财产处置参考价若干问题的规定》中明确规定，“全部司法网络询价平台均未在期限内出具或者补正网络询价报告，且未按照规定申请延长期限的，人民法院应当委托评估机构进行评估”、“法律、行政法规规定必须委托评估、双方当事人要求委托评估或者网络询价不能或不成的，人民法院应当委托评估机构进行评估。”
而在后续由最高人民法院联合各行业协会所制定的《人民法院委托评估规范》中，则进一步规范和明确了司法鉴定评估业务的法定属性。
一般而言，司法鉴定类的法定资产评估主要涉及以下四种类型：
- 资产损害赔偿鉴定评估；
- 债务纠纷涉及的资产拍卖（变卖）价值鉴定评估；
- 民事案件涉诉标的价值的评估；
- 刑事案件定罪量刑中相关损失的评估。
当然，司法鉴定类的评估业务还可以通过其他维度进行分类，例如按照司法诉讼程序或者涉案类型。但总体而言，我们倾向于由人民法院委托或者明确为司法目的的资产评估业务，均可纳入法定资产评估的范畴。
（五）商务及外汇管理体系
《关于外国投资者并购境内企业的规定》（中华人民共和国商务部令2009年第6号）中规定，“并购当事人应以资产评估机构对拟转让的股权价值或拟出售资产的评估结果作为确定交易价格的依据。并购当事人可以约定在中国境内依法设立的资产评估机构”。
该文同时也对境内公司或自然人在境外设立特殊目的公司作出了与资产评估相关的规定。特殊目的公司指的是中国境内公司或自然人为实现以其实际拥有的境内公司权益在境外上市而直接或间接控制的境外公司。
根据《关于外国投资者并购境内企业的规定》，以下行为涉及到资产评估：
- 外国投资者并购、增资境内企业且涉及到由境内依法设立的资产评估机构开展评估的；
- 境内公司在境外设立特殊目的公司，就特殊目的公司未来境外上市的股票发行价格所作的资产评估；
- 特殊目的公司以股权并购境内公司，就特殊目的公司未来境外上市的股票发行价格所作的资产评估。
该文还规定，特殊目的公司境外上市的股票发行价总值，不得低于其所对应的经中国有关资产评估机构评估的被并购境内公司股权的价值。
我们认为，基于《关于外国投资者并购境内企业的规定》所涉及的资产评估业务，具有比较明显的鉴证特征，且关系到一定的国家政治经济安全利益，应当视为法定资产评估。
（六）其他公共利益体系
除了以上比较常见且具备一定代表性的法定资产评估以外，还有一些涉及公共利益且法律、行政法规中明确予以规定的情形。
- 全民所有自然资源（土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海域海岛等）的开采、有偿使用、使用权转让等涉及的资产评估；
- 拍卖国有资产并确定拍卖标的保留价所涉及的资产评估；
- 公路收费权出让涉及的资产评估。
四、一些思考
本课题中，课题组不仅试图通过查询大量的资料，对法定资产评估以列举的方式予以明确，同时也开展了一定的思考。
首先，法定资产评估的前提是资产评估。这个概念看似是废话，但课题组在研究中也发现，法定资产评估的判断难点，往往比较前置，即在判断资产评估的必要性方面出现模糊。例如，《国有资产评估管理办法》（公开征求意见稿）中规定的“可以”开展资产评估的四种情形，《合伙企业法》中规定的“可以”由全体合伙人委托法定评估机构对非货币资产出资进行作价的情形（当然，“法定评估机构”的概念也是比较突兀的）；再比如证券服务业务中哪些是必须出具资产评估报告的，诸如此类。反之，在这些情形下，一旦明确了资产评估的必要性，那么一定是一项法定资产评估。从本质上说，如果法律和行政法规对资产评估有明确规定的，那么法定资产评估的概念实际上和资产评估处于同一个层面。
其次，课题组在研究中发现，对于特定经济行为应当开展资产评估的规定，较多来自于各部委或者地方政府颁布的文件。从文件的法律层级来看，属于部门规章或地方性法规，低于由全国人大制定的法律和由国务院制定的行政法规。根据《资产评估法》中法定资产评估的定义，其必要性由法律和行政法规予以规定。那么，部门规章中所规定的应当开展资产评估的事项，是否能够作为判断法定资产评估的依据？是将部门规章视为法律和行政法规的具体承继和延续，还是严格根据《资产评估法》的描述来判断法定资产评估？
五、未完待续。。。
对法定资产评估开展研究，是一次抛砖引玉的尝试。由于法律体系的浩瀚，恐怕很难对法定资产评估列举穷尽，但这依然不失为有益的探索，包括一些我们对目前与资产评估相关的各种法律语境的疑惑。
更多具体的内容将在最终的课题成果中展现。
