【金证观点】中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》解读

2025年5月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。这是我国首次以“两办”名义发布的针对全国碳市场建设的纲领性文件。此举将碳市场定位提升至国家战略新高度，并为未来数年的发展规划了清晰的“施工图”。《意见》的出台，不仅彰显了中国积极稳妥推进碳达峰、碳中和的决心，也标志着全国碳市场将从初期的平稳起步迈入深化发展、全面提速的新阶段。

01 “双轮驱动”下的“扩容、提质、增效”

《意见》的核心战略意图清晰明确：通过强化全国碳排放权交易市场（强制市场）和全国温室气体自愿减排交易市场（CCER市场）的“双轮驱动”，实现碳市场在“扩容、提质、增效”三个维度上的全面突破。

 1. 明确的时间表：从蓝图到现实的“两步走”

《意见》给出了极具确定性的发展目标，为市场注入了强大的信心：

•到2027年：强制市场基本覆盖工业领域主要排放行业，自愿市场实现重点领域全覆盖。同时，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。

•到2030年：基本建成规则健全、价格合理的全国统一碳定价机制。

这意味着，未来5年将是碳市场建设的关键加速期，要求企业具备前瞻性思维，并将其纳入近中期战略规划。

2. 强制市场（碳排放权交易）：从“强度”到“总量”的深刻转变

《意见》对强制市场提出了三大改革方向：

•有序扩容：根据数据质量基础等条件，稳步纳入更多高排放行业。

•配额管理升级：这是本次改革的“重中之重”。明确提出要“逐步由强度控制转向总量控制”，并“有序提高有偿分配比例”。这一转变意味着碳配额的稀缺性将显著增强，企业的减排压力将从相对目标变为绝对约束，碳成本将变得更加刚性。

•试点先行：不再新建地方碳市场，但鼓励现有试点在碳金融等方面先行先试，为全国市场积累经验。

3. 自愿市场（温室气体自愿减排交易）：从补充到主流的价值跃升

《意见》以前所未有的篇幅强调了自愿市场的重要性：

•加快方法学开发：特别强调要加快开发那些“社会和生态效益兼具的重点领域”的方法学，这为林业碳汇、可再生能源、甲烷减排等项目打开了广阔空间。

•鼓励应用场景：明确倡导党政机关、国企、社会团体等在绿色供应链管理、大型活动、履行社会责任等方面，积极使用CCER。这将极大拓宽CCER的需求，使其从单纯的履约抵销工具，转变为企业展示其ESG表现和品牌价值的重要载体。

4. 市场活力与监管：引入“活水”与筑牢“堤坝”

•引入“活水”：明确提出要稳妥推进金融机构参与市场交易，并逐步引入自然人参与自愿减排交易。这将极大提升市场流动性和价格发现能力。

•筑牢“堤坝”：全文多处以极其严厉的措辞强调数据质量，提出要对核算、报告、核查进行全链条、全过程的数字化监管，并“严厉打击弄虚作假行为”。这预示着“碳数据”将成为和财务数据同等重要的企业核心数据，其真实性、准确性将面临严格的审查。

02 企业应对策略：从被动合规到主动管理

面对这份顶层设计，企业的应对不应停留在被动的合规层面，而应主动将其视为优化管理、重塑竞争力、创造新价值的战略机遇。

1. 核心挑战：三大“考题”

• 数据管理的“大考”：随着监管趋严和数字化管理系统的建立，企业过去粗放的碳数据统计方式将难以为继。如何建立一套精准、高效、可追溯的碳数据管理体系，是所有企业的“必答题”。

• 成本管理的“硬仗”：从强度控制到总量控制，从免费分配到有偿分配，意味着“碳”将成为企业资产负债表上越来越重要的一个科目。碳成本将直接影响企业的盈利能力和投资决策。

• 战略转型的“远征”：《意见》鼓励在绿色供应链中使用CCER，这意味着减排压力将沿着产业链全面传导。企业的竞争力将不仅取决于自身，更取决于整个价值链的绿色低碳水平。

2. 应对方法：“三步走”策略

第一步：夯实数据“地基”——构建企业级碳数据管理体系

这是所有工作的前提。我们建议企业立即着手进行全面的碳盘查，并建立数字化的碳管理系统。这不仅是为了应对监管核查，更是为了精准识别自身的减排潜力与成本效益，为后续的碳资产管理和战略决策提供坚实的数据支撑。

第二步：升级“碳”思维——从成本中心到价值中心的转变

企业应设立专门的团队或岗位，将碳管理从环保部门的合规工作，提升为公司战略层面的碳资产管理。

• 对于控排企业：“碳”将不再是虚拟指标，而是实实在在的资产或负债。企业必须将碳管理提升至公司战略层面，从被动履约转向主动的碳资产管理和低碳转型规划，否则将在日益收紧的配额和上升的碳价中面临巨大的经营压力。企业应制定最优的履约策略，综合运用节能技改、购买配额、使用CCER等多种手段，最小化履约成本。

• 对于绿色产业：一个活跃、价格有效的碳市场，将成为引导社会资本流向绿色低碳领域的强大“指挥棒”。新能源、节能环保、储能、碳捕集等技术和产业将迎来前所未有的发展机遇。应积极探索开发CCER项目，将自身的减排行为转化为可交易、可变现的碳资产，开辟新的收入来源。

• 对金融行业：碳金融将从一个边缘概念发展成为金融市场的重要组成部分。围绕碳交易、碳资产管理、碳质押、绿色信贷等将催生出一个巨大的蓝海市场。应关注《意见》中提到的相关碳金融工具，探索盘活碳资产、拓宽绿色融资渠道的可能性。

第三步：完善治理与披露——将“碳”融入ESG战略核心 《意见》对信息披露提出了明确要求

企业应将气候相关议题全面融入公司治理架构，并参照TCFD（气候相关财务信息披露工作组）等国际主流框架，在ESG报告中系统性地披露自身的碳排放数据、气候风险与机遇、减排目标与路径。这不仅是合规要求，更是赢得投资者、客户和公众信任的关键。

《意见》的发布，宣告了中国碳市场一个新时代的开启。在这个时代，碳不再仅仅是成本和约束，更是资产、机遇和竞争力。那些能够率先建立起强大的碳数据管理能力、将碳管理融入核心战略、并善于利用市场化工具的企业，必将在这场深刻的绿色转型中赢得未来。